国家发展和改革委员会


国家发展改革委印发关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知

发改地区[2010]967号


　　山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南省人民政府，国务院有关部门：
为深入实施《促进中部地区崛起规划》，引导和支持中部地区城市群健康发展，我委会同有关方面研究制定了《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》（以下简称《意见》）。现将《意见》印发给你们，请结合实际，进一步加强对城市群发展的组织和协调，切实加大对城市群发展的指导和支持，认真落实城市群发展的各项任务，促进中部地区城市群健康发展。《意见》实施过程中的有关情况请及时反馈我委。
附：关于促进中部地区城市群发展的指导意见
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附件



关于促进中部地区城市群发展的指导意见



城市是重要的要素集聚区和经济辐射源泉，城市群是促进



城市合理分工和拓展功能的有效形式，在促进经济增长和推动



城镇化进程中发挥着不可或缺的重要作用。中部地区是我国人



口和城镇比较密集的区域，目前已经初步形成了以武汉城市



圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市



群和太原城市圈六大城市群为主的发展格局，在中部地区经济



社会发展中具有举足轻重的地位。但中部地区城市群发展中也



面临着中心城市辐射带动作用不强、资源要素整合有限、产业



集聚度不高、创新能力较弱、城市间分工协作程度较低等突出



问题。引导和支持中部地区城市群加快发展，有利于加速人口



和产业集聚，加快工业化和城镇化进程；有利于培育壮大经济



增长极，提升中部地区整体竞争力、激发市场潜力；有利于充



分发挥城市群的辐射带动作用，增强对全国经济发展的支撑能



力；有利于大力促进中部地区崛起，推动区域协调发展。



为促进中部地区城市群健康发展，按照《中共中央国务院



关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发[2006]10 号）精神



和国务院批复的《促进中部地区崛起规划》要求，提出如下意



见：



一、促进城市群发展的总体要求



（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为



指导，深入贯彻落实科学发展观，加强规划引导，加大政策扶



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持，创新体制机制，着力优化空间布局，增强资源环境承载能



力，加快一体化发展；着力加强自主创新，优化产业结构，提



升产业发展水平；着力统筹城乡发展，促进人口集聚，有序推



进城镇化；着力加强合作联动，构建优势互补、良性互动、特



色突出、生态文明、协调发展新格局，推动形成“两纵两横”



经济带。通过努力，不断壮大城市群经济实力，增强产业集聚



能力，提高城镇化水平，把城市群建成支撑中部地区崛起的核



心经济增长极和促进东中西部良性互动、带动全国又好又快发



展的重要区域。



（二）基本原则。



——统筹规划、合理布局。编制提升城市群发展规划，明



确发展方向和目标，统筹协调产业布局、生态环保、公共服务



和基础设施建设，科学合理布局城市群发展空间。



——市场导向，政府推动。遵循市场经济和一体化发展规



律，发挥市场配置资源的基础性作用，加强规划引导和政策扶



持，把国家支持和自主发展有机结合起来。



—— 改革创新，扩大开放。着力深化改革，创新体制机制，



破解发展瓶颈，优化发展环境，提升开放水平，有序承接国内



外产业转移，不断增强发展动力和活力。



——功能互补，协调发展。发挥各自比较优势，不断拓展



优化城市功能，实现合理分工、优势整合，加快一体化发展。



深化城市群间协调互动，促进共同发展。



——立足当前，着眼长远。既着力解决当前制约城市群发



展的突出矛盾和问题，又谋划城市群长远发展，注重文化建设、



生态文明建设，促进人的全面发展，全面激发城市群发展潜力，



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促进可持续发展。



二、加强城市群发展的规划引导



（一）做好规划编制工作。坚持规划先行，发挥规划在勾



勒城市群发展蓝图、布局产业项目、优化资源配置、明确政策



取向、提升城市功能、有序推进城市建设和发展等方面作用。



按照《促进中部地区崛起规划》明确的定位和要求，科学编制



符合实际、各具特色的城市群发展规划，规划要明确各城市群



发展的目标、发展重点、空间布局、产业结构、生态环境、重



大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题，全面提



升城市群功能和综合竞争力。



（二）提升规划的科学性。城市群规划必须符合经国务



院批准的省域土地利用总体规划、城镇体系规划，加强与国家



主体功能区规划、土地利用总体规划、全国及流域水资源综合



规划和防洪规划等的衔接，推动城市群国土空间格局优化。加



强对各类城市新区规划建设的分类指导，严格按照土地利用总



体规划确定的用地规模和依法批准的城市总体规划和详细规



划进行建设。



（三）保障规划顺利实施。城市群规划由各省组织编制，



报国务院有关部门备案，经省级政府批准实施。要采取切实有



效措施，明确责任分工，加大政策支持，加强指导协调，落实



保障措施，强化监督检查，确保规划作用的发挥和规划任务的



实现。



三、进一步优化城市群空间布局



（一）促进大中城市和小城镇协调发展。发挥区域中心城



市的辐射带动作用，构建大中小城市和小城镇协同发展的现代



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城镇体系。特大城市和有条件的大城市要进一步增强高端要素



集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，充分发挥规模效



应和带动作用。其他大中城市要立足于既有条件，完善城市功



能，增强经济实力，加强协作对接，实现联动发展、互补发展、



特色发展和集约发展。加大对小城市、县城和重点小城镇的支



持力度，制定和实施县城规划，调整优化乡镇布局，统筹规划



工业园区、商贸园区、居民社区和中小学校，增强特色产业和



人口集聚能力，提高县域发展水平。



（二）推动产业和城市融合发展。优化城市群开发空间格



局，促进产业向城镇集聚、人口向城镇集中，促进产业与城市



融合发展，工业化与城镇化协调推进。支持开发区提升支撑能



力，按照各自定位，进一步完善基础设施和其他公用配套设施，



提高公共服务水平，加速产业和人口集聚，提升吸纳就业能力，



鼓励有条件的开发区逐步向综合发展区域和城市新区转型。加



强开发区与城镇基础设施共建设共享，扩大城市服务功能辐射



范围，有序推动城镇化进程。



四、推动城市群产业结构优化升级



（一）促进产业特色化发展。整合城市群产业资源，加强



城市群之间产业分工协作，按照已有产业基础和比较优势，调



整优化产业结构，科学谋划产业布局，从营造产业集聚环境、



完善配套服务体系等多方面入手，延长产业链，提升竞争力，



着力构建特色鲜明的现代产业体系。



（二）强化区域产业分工。强化城市群内部产业分工协作，



注重产业配套与产业链延伸，促进产业互补发展和错位发展，



实现合作共赢。区域中心城市要依托区位、人才、资源等优势



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和现实基础，在高技术产业、现代服务业等高端产业发展方面



率先突破，壮大支柱产业，提升服务业发展水平，促进传统产



业向周边城市和小城镇转移和集聚，在周边城市和小城镇推动



形成与区域中心城市主导产业配套的加工、生产和制造基地。



（三）增强产业发展活力。发挥企业主体作用，促进产学



研结合，深入实施技术创新工程，增强城市群自主创新能力。



支持有条件的城市创建国家创新型城市，强化城市创新中心功



能，加快实现创新驱动发展。鼓励和支持城市群企业加快推进



兼并重组，增强核心竞争力，培育具有国际竞争力的大企业集



团。营造有利于中小企业发展的良好环境，大力发展非公有制



经济，积极发展混合所有制经济，增强发展活力。大力推进信



息化与工业化融合，促进产业优化升级，加快经济发展方式转



变。



（四）积极承接产业转移。在城市群内选择国家级开发园



区和具备一定基础和条件的省级开发园区，设立若干承接产业



转移示范区，完善合作机制，积极探索承接产业转移新模式，



积极完善投资环境，按照承接产业转移园区定位，明确产业承



接发展方向，推动上下游产业配套发展。发挥各级各类开发园



区的作用，加强产业配套设施和园区基础设施建设。加快发展



现代流通，建立连接东西、贯穿南北、辐射全国的现代流通网

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根据民事诉讼法第一百一十九条规定，起诉必须有具体的诉讼请求。所谓具体的诉讼请求，是指当事人向法院提出，要求法院作出某种判定的要求，是原告在诉讼上对被告提出的实体权利请求，在内容和所涉及的范围上，必须具体化且能够界定。但是，随着社会生活的多样化，在具体的司法实践中，既出现了较为复杂多样的诉讼请求如递补型诉讼请求，也出现了诉讼请求列置不当需法官释明等情况。如何把握这些问题，在理论界及司法实践中均存在一定的空白和争议。在此，笔者结合自身的审判经验，对这些疑难问题做一简要分析。


一、如何理解递补型诉讼请求

一般情形下，诉讼请求的列置只要是有事实与法律依据，符合汉语语法及修辞、符合法律逻辑、指向具体且明确，即符合民事诉讼法关于具体的诉讼请求的要求。但是，在丰富的司法实践中，经常出现当事人因同一基础事实主张权利，向法院提起诉讼后，并不能只通过一个诉讼就解决其诉争问题，而需要多次相互关联的诉讼，才能获得其起诉时希望得到的裁判结果。延伸到立案及审判实践中，则会出现在一个诉中提出多个诉讼请求的现象，或当事人就其主张的相同事实与理由，提出顺位的或互相排斥的请求，当前一请求被支持或驳回时，请求法院就后一请求进行审理。由此，审判实务及民事诉讼法理论界出现了对递补型诉讼请求的探讨。递补型诉讼请求又分为递进型的诉讼请求和替补型的诉讼请求两种情况。


（一）关于递进型诉讼请求

递进型的诉讼请求，是当事人基于一个生活事实，提出要求对方给付的诉讼请求，为避免诉讼风险，或原告在被告答辩后发现被告就给付请求的原因关系也予以否认的，原告可以在要求给付的同时，提出确认之诉，请求法院在支持其确认之诉后，继续审理给付之诉，确认之诉和给付之诉呈现递进的关系，互不排斥，前一诉请得到支持，后一诉请方得以继续审理。

对于这样的诉讼请求，从诉讼经济和诉讼效率的角度出发，主流观点认为，确认之诉无须单独提起，只要在诉讼中形成争议即可成为裁判对象，或者，诉讼请求可以列置为递进式的“确认之诉+给付之诉”。特别是，因为确认合同的效力是解决合同纠纷需要解决的首要课题，即便当事人并未提出确认合同效力的诉讼请求，法官在案件审理中也应先对合同效力依法审理并确认。并且，当事人也可以在提起诉讼请求确认合同效力的同时，提出其他请求事项。


（二）关于替补型诉讼请求

替补型诉讼请求，是指两个诉讼请求呈现出“或”的关系，互相排斥且有主次之分，只有在第一诉讼请求无法得到法院支持的情况下，法院才就第二诉讼请求进行审理。该类诉讼请求又称预备合并之诉，第一诉讼请求称之为主位请求，第二诉讼请求称之为预备请求。

对此，我国民事诉讼法并未对当事人能否提起该类诉讼请求作出明确规定。在早期的司法实践中，法院遇到该种提起诉讼请求的方式时，通常会要求原告明确其诉讼请求，不允许出现“或”字样，主要目的是为防止诉讼外的将来事实发生与否的不确定性将造成诉讼处于长久不定的状态。但是，随着对民事诉讼法理论及诉讼经济与效率原则的探讨，有观点认为，预备合并之诉中的预备请求是以诉讼内的主位请求支持与否为条件的，其是可以掌控的，不会使预备请求的法律效果长久处于未定状态。因此，目前司法实践中已经有一些允许带有“或”字样的诉讼请求出现在起诉状当中，但对具体如何把握以及相关配套制度的构建问题仍处于空白状态。

笔者认为，替补型诉讼请求虽然是两个互相排斥的请求，但系基于同一基础事实而产生，且均系当事人为实现其基于同一基础事实的实体权利诉求而提出的诉讼请求。如果不允许当事人提起该类诉讼请求，当事人的第一诉讼请求败诉，根据民事诉讼法规定，当事人需要重新提起诉讼。而每个案件单独计算的审理期限和诉讼费用，无疑将加大当事人的诉讼成本，也增加了当事人的诉讼难度。更进一步的是，当事人即便通过漫长的诉讼程序最终实现其实体权益，对其来讲实际意义已经减损；并且，法院基于同一基础事实发生多次诉讼，并分别作出多次判决，当事人需要理顺法院多次裁判的关系，才能得出最终的判决结果，给当事人理解法院裁判增加了难度，进而影响法院的审判效率，影响法院的裁判权威。因此，笔者认为，适度认可替补型诉讼请求，是立法和司法发展的方向之一。

但是，认可替补型诉讼请求绝非一项简单的工作，其还需面临一系列的问题：一是当事人在任何情况下均可以提出替补型诉讼请求吗？应在何种阶段提出？二是当事人提出该类诉讼请求应该如何收取诉讼费用？三是法院审理该类诉讼请求后，应如何作出裁判？四是一审法院裁判后，当事人应如何提出上诉？

对于上述问题的认识，在实践中也存在一定争议。笔者初步认为，基于替补型诉讼请求产生于同一基础事实且请求有主次先后之分的特征，当事人仅有在因一个基础事实产生争议并有可供选择的实体请求权的情况下才可以提出该类诉讼请求，且为维护司法的稳定性和司法权威、防止案件久拖不决，当事人应该在起诉之初即提起该类诉讼请求；对于该类诉讼请求，法院可考虑根据诉讼标的或诉请内容，酌情收取诉讼费用，不宜简单仅收取第一诉讼请求应缴纳的诉讼费用，也不宜简单将第一诉讼请求和第二诉讼请求所对应的诉讼费用相加得出该案应收诉讼费用；法院审理该类案件时，应首先审理第一诉讼请求，只有在不予支持第一诉讼请求时，才就第二诉讼请求进行审理，并在裁判中明确支持或不予支持的诉讼请求；由于原告之所以将第一诉讼请求置首，是因为其综合法律及经济因素考虑后选择的更希望法院支持的请求，因此，一审裁判后，只要原告的第一诉讼请求未能得到法院支持，原告均可向二审法院提起上诉。

此外，递补型诉讼请求整体制度的构建还需与起诉制度、诉讼及答辩程序、中间裁判制度、法官释明权等多项现有或可能在民事诉讼法修改过程中出现的制度相配合，同时也与当事人诉讼能力、法律服务普及度等诸多因素相关。将递补型诉讼请求纳入民事起诉时的具体的诉讼请求调整范畴，尚需更为充分的论证和扎实的制度基础。


二、如何把握法官释明变更诉讼请求

诉讼请求是整个审理和裁判的核心，具体的诉讼请求看似容易把握，但是在司法实践中，由于我国没有实行律师强制代理制度，不能要求当事人法律知识必须达到一定的水准，所以，作为以请求权为基础表现出来的诉讼请求在司法实践中仍具有较大的随意性，可能需要法官行使释明权对列置不当的诉讼请求进行调整或变更。法官行使释明权的时间既可以在立案前，如立案审查时发现当事人提起的诉讼请求不符合民事诉讼法第一百一十九关于具体的诉讼请求的要求，行使释明权请当事人调整或变更诉讼请求；也可以在立案后实体审理中，如法官在实体审判中发现当事人诉讼请求存在问题时，告知当事人变更诉讼请求。

对于实体审理中释明变更诉讼请求，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释[2001]33号）第三十五条规定：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”该条规定体现了：第一，诉讼请求的列置取决于对法律关系性质的认定，如在审理中发现当事人起诉的合同性质并非其所主张的合同性质，进而会对合同约定的效力及各方权利义务的分配产生影响，则法官应向当事人释明变更诉讼请求。第二，对民事行为效力的认定同样会决定当事人权利主张的内容，如当事人基于合同有效主张对方违约应给付违约金，但经法院审查合同应属无效，合同约定的违约金条款自然不具备法律效力，则法官亦应释明原告变更诉讼请求。在此种情形下，当事人有权选择是否变更诉讼请求，但如果坚持不予变更，将可能承担败诉的风险。

但在司法实践中，法官释明变更诉讼请求存在被泛化理解的现象，即法官并非以上述第三十五条规定情形为由释明变更诉讼请求，而是根据实际审理及裁判执行的难度向当事人释明变更诉讼请求。

例如，在一起房屋买卖合同纠纷中，因买卖合同并未约定买方向卖方购买公寓房屋的具体房号、楼层、朝向等具体信息，仅约定买方购买该公寓居住面积的40%，买方起诉要求分割房产存在即使胜诉也难以执行的问题。经审理，法官释明原告变更诉讼请求为解除合同、赔偿损失。在此情形下，原告将考虑：实体上，按照法官释明变更诉讼请求应该也具有事实依据及法律依据；程序上，该情形下变更诉讼请求应否受变更需在举证期限届满前的规定；原诉讼请求和变更诉讼请求何者更能取得更多的经济利益、更能实现其实体权益；对变更诉讼请求后可能增加且需原告补交的诉讼费用是否有能力承担。在该种情形下，原告具有是否变更诉讼请求的选择权，原告不予变更的，也不必然承担败诉的风险，但可能面临其他方面的困难和问题。

因此，虽然我国法律规定了法官可以行使释明权变更诉讼请求，但对于变更诉讼请求提起的时间、如何变更、原告会否同意变更诉讼请求等问题尚缺乏更为深入的探讨，也缺乏大量司法实践经验的总结与支持。如果要将法官在疑难案件中释明变更诉讼请求的权利落到实处，尚需要更为深入的思考和总结。


（作者单位：辽宁省高级人民法院）