《侵权责任法》第24条的解释论

　　　　　　　　　　　　叶金强 南京大学法学院 教授

　　内容提要: 《侵权责任法》第24条之规定具有一般条款所应具备的模糊性、规范性、授权性等特征，无论从价值基础还是从逻辑角度来看，均可解释为无过错责任的一般条款。其内含的是对“无过错就无责任”原则的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错的行为人分担一定的损失。该条中的“实际情况”，系采由过错之外的归责因素构成的一种开放的、动态的结构，个案中，法官根据所出场的归责因素的量度及归责指向，来确定行为人是否应分担损失以及分担的数额。


一、引言
《侵权责任法》第24条规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”该规定应属《民法通则》第132条之规定的延续，但又有所不同。其主要不同之处有：一是以“受害人和行为人”取代“当事人”，二是以“对损害的发生都没有过错”取代“对造成损害都没有过错”，再就是以“分担损失”取代了“分担民事责任”。那么，立法上的这些变化，意味着什么呢？对此，法工委民法室对其中的一项变化的解释是，由“分担民事责任”改为“分担损失”的原因有二：一是无过错即无责任，既然均无过错，行为人就不应承担责任，而只能是分担损失，二是让无过错的当事人“承担责任”，其感情上难以接受。[1]而对于其他的变化，法工委民法室未作评论。
本文拟从解释论之角度来分析第24条之规定．拟解决的主要问题包括：第24条其有何种规范目的、规范结构以及体系定位？其与《民法通则》第132条是否有实质性的不同？第132条的解释论论争，在第24条的解释论中有何意义？第24条中的“实际情况”应如何具体化？实践中应如何妥当适用第24条之规定？这些均是《侵权责任法》施行中不得不回答的问题，下面将围绕这些问题展开讨论。
二、第24条的体系位置与制度框架
（一）《民法通则》第132条的解释论论争
《民法通则》施行后，围绕其第132条之规定，形成了“公平责任原则论”、“无过错责任论”、“公平责任原则否定论”三种主要观点。其中，“公平责任原则论”者认为第132条确立了公平归责原则，[2]其与过错责任、无过错责任共同构成了三元归责体系，[3]《民法通则》将公平责任上升为一般条款；[4]“无过错责任论”者认为，第132条属于无过错责任，[5]反对公平责任原则论，主张过错责任和无过错责任之间不可能存在第三种责任；[6]“公平责任原则否定论”者则是立足于对“公平责任原则论”的批驳，认为法律规定本身即存在概念和逻辑上的明显错误，公平责任原则自然是谬之愈远，[7]其缺乏法律依据、没有具体对象、存在认识论上的缺陷。[8]对于上述论争，通说系采“公平责任原则否定论”，“公平责任原则论”只有为数不多的学者在坚持，而“无过错责任论”也未能引起学界足够的关注。
上述讨论中，支持“公平责任原则论”的学者，多将1922年的《苏俄民法典》第406条、《瑞士债法》第54条、《意大利民法典》第2045条、《德国民法典》第829条、我国台湾地区“民法”第187条等规定，视为公平责任原则的比较法上的立法例。[9]其实，上述法例中除了苏俄民法典中的规定之外，其他均是针对非常具体的情形而作出的规定，与我国法上的规定有质的区别。例如，德国法第829条规定的仅是针对在根据其第827条、828条之规定应排除责任的情况下，于公平要求以及不剥夺维持生计和履行法定抚养义务的限度内，例外地确定赔偿责任；《瑞士债务法》第54条则是仅针对无民事行为能力人责任而作出的特别规定。而我国的规定，显然覆盖面非常广阔。
可以想见的是，《侵权责任法》生效之后，围绕第24条之规定必然会形成不同的学说。笔者认为，第24条的解释不应将视野局限于《民法通则》第132条之讨论，不必再纠缠于“公平责任原则”的妥当与否，而是要从体系背景、立法目的本身来考虑，思考应如何合理地确定其体系位置。
（二）归责体系与无过错责任的立法模式
侵权归责原则历经变迁，在现代逐渐形成了过错责任和无过错责任的二元结构，自1953年德国学者Esser的论文始，[10]二元结构论取得了相当的影响力。我国学界虽有过错责任一元制，过错责任和无过错责任二元制，以及过错责任、过错推定、公平责任三元制等不同学说，[11]但二元结构论占据通说的地位。现行《侵权责任法》于第6条、第7条分别规定了过错责任和无过错责任，反映了通说的影响。不过，第6条无疑应属过错责任的一般条款，但第7条却并非无过错责任的一般条款。第7条指向于法律有特别规定的情形，不具有开放性。而且，其也非“只有与其他法条相结合才能展现其创设效果”的不完全法条，[12]因为该条中并无独立于其他法条的特别构成或效果。就此而言，第7条并无什么规范意义。这样，我国现行法所采二元结构中，过错责任选择了一般条款加列举之模式；而无过错责任在列举之外，还于第69条就高度危险作业规定了小的一般条款，但是否存在无过错责任的大的一般条款，则尚有疑问。
无过错责任是否应设一般条款，比较法上存有争议。无过错责任早在罗马法中即已存在，后在近代法的发展中，作为过错责任之例外，其范围逐步扩大，种类也越来越多。但是，无过错责任并非是根据统一的体系而被导入现行法，而是基于不同的动机或多或少地杂乱地发展起来的。[13]现代法上，学者们开始讨论无过错责任的立法模式问题，探讨到底应采一般条款还是特别立法模式。德国、奥地利等国采行的均是特别立法模式。[14]但此种模式易导致立法漏洞，在实践中引发评价矛盾。故有学者建议，或者设立无过错责任的一般条款，或者容许无过错责任一般要件的类推适用。[15]瑞士的责任法修订委员会认为，支持一般条款的根本基础在于特别立法模式本身的缺陷，即：不完整性；相同类型，不同的处理；以及跟不上技术发展的步伐。[16]还有学者指出：因为危险责任完全建立在一个统一的思想基础上，出于公平的要求，应当通过一般条款统一调整危险责任。[17]瑞士侵权法草案、奥地利和捷克损害赔偿法草案、甚至在立陶宛法律中，均可以发现这样的一般条款。不过，反对针对危险责任采取一般条款的人也不在少数，这些反对意见导致欧洲民法典小组所起草的共同参考框架中的危险责任，又回归到目前单行调整的模式上。[18]
笔者主张无过错责任采一般条款加类型立法模式，一般条款中需包含一个开放的、弹性的归责要素体系，而具体无过错责任类型则需根据类型成熟度和实践需要来单立。[19]现今，我国侵权法立法业已完成，接下来的应是解释论的工作。那么，解释论上，我国现行法上无过错责任采行的是何种模式呢？对此，首先需考察一下《侵权责任法》中有哪些条文涉及无过错责任。有学者认为，《侵权责任法》中规定无过错责任的条文有：监护人责任（第32条）；使用人责任（第34、 35条）；产品生产者责任（第41条）；机动车交通事故责任（第48条）；环境污染责任（第65条）；高度危险作业损害责任（第69条）；民用核设施损害责任（第70条）；民用航空器损害责任（第71条）；占有、使用高度危险物损害责任（第72条）；从事高空、高压、地下挖掘或高速轨道运输工具损害责任（第73条）；遗失、抛弃高度危险物损害责任（第74条）；非法占有高度危险物损害责任（第75条）；饲养的动物致人损害责任（第78、 79、 80、 82条）；建筑物倒塌致人损害责任（第86条）；公共场所等挖坑损害责任（第91条）。[20]这些列举性规定中的有些类型是否为无过错责任，尚有争议；同时，其中第69条为高度危险作业责任的一般条款。[21]这样，无过错责任之立法，于现行法上已有列举式的类型立法和小的一般条款。而于此之外，是否还存在无过错责任的大的一般条款，[22]则涉及第24条的定位。
（三）第24条之定位与架构
解释论上，笔者主张将第24条定位于无过错责任的一般条款，主要理由包括：
首先，从价值基础来看，第24条规定行为人没有过错也要分担损失，此处损失“分担”的思想基础，显然系基于对“没有过错就没有责任”之信条的反思与批判，其认识到一概地没有过错就绝对没有责任之不妥，试图在行为人没有过错时，根据其他的归责因素来确定损害的分配。这些均是非常典型的无过错责任思想的体现，无过错责任实质上就是对过错责任之中“没有过错就没有责任”原则的否定，由过错之外的归责思想构成责任的基础。无过错责任原理的生成，矫正了传统的过错责任原则，将过错责任限制在了“有过错就有责任”的范围之内。可见，第24条反映的正是无过错责任的基本理念。在此前提下，技术上不可能也不必要去将无过错分担损失的价值理念人为分割为两部分，一部分作为第24条的基础，另一部分作为第24条之外的无过错责任的基础。至于“分担损失”之表达，非若前文法工委民法室所解释的那般，[23]反倒是恰恰体现了该条无过错责任损害分配之属性。
其次，从逻辑层面来看，过错责任和无过错责任是两个相对应的范畴，在这两者之间不可能存在第三种责任。[24]二元归责体系之下，过错和无过错责任于逻辑上即覆盖了责任的全部领域。第24条为行为人所确立的负担，逻辑上怎么也不可能逃出无过错责任的射程。至于，有学者认为：第24条的公平责任就是原因责任，其以加害行为和损害之间密切联系作为确定责任的依据，显然是和过去的原因责任没有本质区别。[25]对此，笔者以为该观点尚有商榷余地。一方面，价值无涉（wertblide）的引发（verursachung）并不足够成立责任，尚需由相应行为或其他构成要件形成的特殊法律基础的加入，仅仅因果关系，不能导向责任。[26]另一方面，第24条也并非是以“加害行为和损害之间密切联系”为责任的基础，而是以因果关系为前提，由“实际情况”来确定责任的有无。所以，第24条也绝不是退回到了结果责任。
再次，第24条具备一般条款的基本特征。一般条款是涉及社会评价的规范事实构成要素，特别体现在其高度的模糊性，并以此来构建出法律规范的核心内容。[27]一般条款具有模糊价值，其因非常空灵而富有弹性，从而为法官自由裁量留下了广阔的空间。一般条款相当于对法官的空白授权，由法官在个案中进行价值补充，来实现个案正义。联系到第24条之规定，其中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，限定了效果适用的前提条件，即当事人无过错；[28]“由双方分担损失”之表达，设定了法律效果，该效果具有弹性，分担的比例未作任何限定；而在当事人没有过错的前提下需具备什么样的条件才发生分担损失的效果，该条规定的是“根据实际情况”，从而完全授权法官根据个案情境并依一定价值判断来作出决断。可见，第24条具备了一般条款所应具备的规范性、授权性、模糊性等特征。
这样，具有一般条款特征的第24条之规定，基于对“没有过错就没有责任原则”的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错行为人分担损失，无论是从价值基础还是从逻辑层面来看，均可定位于无过错责任的一般条款。也许有人会从第24条所处位置、立法者意图等方面，来质疑其一般条款的属性。其实，解释论的自由度远非想象的那样狭窄。比较法上不妨来看一看法国民法第1384条第1款之规定：个人不仅应对自己行为所致损害承担责任，而且还要对由其负责之人及照管之物导致的损害负责。该款规定中的物之责任，后在司法实践中被解释发展为严格责任的一般条款。有学者指出：第1384条第1款规定的立法原意是明确保管人的注意义务，将其转化为严格责任的一般条款是法院的功绩。[29]这里，法国法上从如此遥远之处尚且能解释出一般条款，那么将第24条解释为一般条款，还有什么可犹疑不决之处呢？！
作为一般条款，第24条的基本规范结构为：以“受害人和行为人均没有过错”为前提，根据决定损害分配的“实际情况”，来确定行为人“分担损失”的数额。该规范中的要件和效果均具有弹性，故该条适用之中的核心问题便是如何来应对这些弹性，来确定“实际情况”的具体化方向以及影响损失分担数额的因素。对此，下文将作详尽的展开。而就适用前提来看，不同于《民法通则》第132条之规定，第24条以“受害人和行为人”取代了“当事人”之表达。比较而言，“当事人”的意义较为宽泛，而“行为人”表达之中暗含了因果关系的要求，故损害需要是行为人导致的。这样，原可适用《民法通则》第132条的那些被告人分担并非由其导致的损害的案型，就不可以适用第24条来解决。
三、第24条之适用：“实际情况”与“分担”比例
（一）“实际情况”的构成
“实际情况”的解释，需要从第24条的规范目的出发。第24条意在避免绝对地“无过错即无责任”所导致的不合理结果，在行为人虽无过错的场合，根据其他的归责因素来让行为人合理分担损失、承担无过错之责任。鉴于无过错责任之附加实质上为风险的分配，故“实际情况”可以解释为所有与风险分配之价值取向相关的情况。这样，可以把过错归责之外的所有归责思想引入，从而由这些归责思想来确定哪些情况属于这里的“实际情况”。“损害赔偿法不是由单一归责原则来统治，而是由许多具有同等价值的归责原则相互配合来确定的。”[30]《侵权责任法》之中，过错之外的归责原理可透过第24条之中的“实际情况”来影响损害的分配。这样，“实际情况”的解释将取决于现行法秩序之中于过错之外承认了哪些归责因素。对此，除了从现有立法材料中抽取之外，还可以由通行的价值观念中提炼。
联系我国立法并参考实践与学说，笔者认为，构成“实际情况”的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。首先，利益与风险同在的思想直接影响着损害的分配，在行为人虽无过错但却从致害活动中获益的场合，分担一定损失将成为获利的成本之一。正如学者所言，归责基础和正义标准包括利益和相应风险的一体性。[31]不过，这里的利益不限于经济利益，也可以包括精神上的利益，[32]像监护人责任的正当化应包含了监护人精神利益的考虑。这样，行为人获益因素将构成第24条中“实际情况”，从而可引起“分担损失”之效果。
其次，风险的开启与维持、风险控制的可能性也是重要的归责因素。风险开启与维持作为考量因素，其力量系来源于因果律，盖开启或维持一定风险，提升了损害发生的可能性。同时，风险虽然本质上具有无法完全被控制的特征，但总是具有一定程度的控制可能性。将风险控制可能性作为确定考量因素之一，可诱导可控制风险之人尽可能地控制风险，降低风险发生的可能性，减轻损害或避免损害的产生。所以，上述因素也可构成第24条所言的“实际情况”。《侵权责任法》之中，第九章规定的高度危险责任，典型地体现了这些归责因素的影响。考虑到第69条之高度危险作业责任的一般条款属性，[33]故涉及高度危险作业的案型应适用第69条来解决，而不应当越过第69条来适用更上一级的第24条。但涉及高度危险作业之外危险源的案型，在已超出第九章规定的类型时，可考虑适用第24条，让危险的开启或维持者分担一定损失。
再次，现代高风险社会损害承担社会化趋势之下，损害分散的可能性获得了越来越多的重视，损害分散可能性已成为重要的风险分配因素。在非因过错导致的损害事件中，法律倾向于将损害分配给具有分散损害可能性的当事人来承担。这里，损害的分散需要一定的连接点，处于这样的连接点上的当事人，就会成为法律上损害的承担者，而该当事人可继而实现其分散损害的可能性、通过一定途经将损害进一步分散出去。损害分散的基本途经为保险，有学者指出，保险具有研细损害的效果，损失风险透过企业核算由公众承担了，或者由全体投保人分担了。[34]保险之外，企业还存在透过产品或服务的价格来分散风险的可能性，盖企业承担的事故责任可记入企业成本，通过产品或服务的价格，使损害最终由众多的消费者分担了。这样，在企业为一方当事人的场合，让企业承担相应风险的理由相对充足一些。现行法中，产品责任典型地反映了损害分散可能性在损害分配中的影响，而第24条的适用中，可根据行为人是否具有分散损害的可能性这一“实际情况”，来确定损失的分配。
此外，受害人方面的一些因素也直接影响损害的分配。首先，受害人对所处领域安全性的合理信赖，是影响风险分配的因素之一。合理信赖的存在，意味着受害人的行为与法秩序相吻合，合理信赖的落空会使法秩序遭到破坏，而保护合理信赖、使受害人免受损失，也就避免了秩序的动荡。不过，信赖合理性具有程度的不同，信赖合理性程度越高，将风险分配给行为人的合理性也就越高，信赖合理性的程度将会被与其他的考量因素综合起来，共同影响风险的分配。其次，受害人自我保护可能性的大小，同样影响风险的分配。在受害人完全没有自我保护可能性的情况下，若不提供法律救济，受害人就会处于完全无助的境地，而这正是法律所应避免的。没有自我保护可能性的情况下，受害人的行为也就没有任何不妥之处，自应在风险安排中处于有利的地位。故有学者指出：当自我保护的可能性丧失时，与危险相连的损害赔偿请求权就发生了。[35]现行法秩序中，民用航空器经营者责任的附加之中，应包括了对受害人无自我保护可能性因素的考量。
“实际情况”所可容纳的考量包括但不限于上述因素，前文所述的影响因素并不构成一种封闭的框架，“实际情况”具有一种开放、动态的构造。个案中会有不同的因素介入，并且各项因素往往以不同的强度出现。这样，就需要法官综合考量各因素的量度来得出结论。许多案型中，责任附加均是多项归责因素共同作用的结果。例如，在产品责任中，利益获取、损害分散可能性、危险开启和控制等归责因素，共同指向了生产者责任。当然也存在不同归责因素指向不同的方向，从而发生相互抵消效果的情形。总之，第24条中的“实际情况”系由不同归责因素构成的一个开放的、动态的结构，侵权法也借助于该结构来适应社会的发展，将社会归责观念的演变适时地吸纳进来。
（二）行为人“分担”比例的确定
第24条适用中的另一个重大问题是，在确定行为人应分担一定损失时，应如何来确定具体的分担数额。这实际上就是法律效果具体化的问题，对此，和构成问题一样，均应是在多重因素综合考量基础上得出结论。第24条的适用，以行为人没有过错为前提，通过构成“实际情况”的所有归责因素的综合评价，来得出是否应适用该条规定的结论。当各项归责因素量度综合形成的合力，达到一定的阀值时，第24条即被启动。[36]而启动第24条的所有因素，同样决定着作为第24条适用之效果的损失分担数额，这二者均是在一个开放、动态的体系中进行的。
对此，可形象地由一个拉力结构来说明。具体而言，不同个案中所出场的构成“实际情况”的归责因素会有不同，这些归责因素还会以不同的量度出现。这样，不同的归责因素会以不同的力度将损害拉向不同的方向，相互发生抵消或叠加的效果。损害被合力拉得越是靠近行为人，行为人分担的损害数额就越高。法官正是根据这些拉力的大小与方向，来判断抵消和叠加的最终效果，进而确定妥当的分担数额。例如，在行为人有所获利，而受害人一方存在分散损害的可能性时，这两个归责因素就会发生相互的竞争与角力；此时，如果行为人之行为具有较大的社会有用性，则该因素就会站在行为人一方，将损害推向受害人，虽然其推动的力度是有限度的；若还有其他因素存在，则又有新的力量进人该拉力结构。最终，法官是在权衡各项拉力的力度和方向之后，得出结论。
至此，第24条的定位、适用等问题，基本上均已清晰了。最后，需要强调的是，虽然第24条应解释为无过错责任的一般条款，并根据前文所述的框架加以适用，但这并不意味着实践中的无过错责任可被无限度地追加，规范的弹性不应被滥用。相反，法官应当谨慎适用的24条之规定，敏锐地体悟通行的归责理念，恰当地确定是否让无过错的行为人承担责任以及承担责任的量，以实现个案正义。第24条的过度扩张，会削弱过错责任，危害行为自由。实践中，可通过类型化等方式来适度限制法官自由裁量权，妥当分配损害，将无过错责任限定在合理的范围之内。
四、结论
《侵权责任法》第24条之规定中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，确定了其适用的领域，即双方均无过错的场合，而“由双方分担损失”的法律效果之规定，宣示了无过错也有责任的取向。可见，第24条中隐含的思想正是对“没有过错就没有责任”原则的反思，其预见到了行为人无过错时，一盖将损失留在原处之不妥，故而授权法官根据“实际情况”来确定是否改变“将损失留在原处”的规则。“实际情况”的抽象与模糊，正反映了一般条款所具有的空灵之特征。所以，第24条应属于无过错责任的一般条款。
第24条适用中的核心问题是“实际情况”的构成以及分担数额的确定，“实际情况”应解释为由所有过错之外的归责因素构成的开放的、动态的体系，构成该体系的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。个案中需根据归责思想来确定有哪些“实际情况”需要考量，并在综合考量的基础上确定是否应启动第24条之规定。行为人的分担数额，取决于构成“实际情况”的各项归责因素的量度和归责指向，法官根据各项归责因素之量度的抵消或叠加状况，来确定合理的分担数额。



注释:
[1]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《＜中华人民共和国侵权责任法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2010年版，第93页。
[2]参见王利明主编：《民法•侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第105页以下。
[3]参见刘士国：“论侵权损害的公平责任原则”，《法律科学》1989年第2期。
[4]参见孔祥俊：“论侵权行为的归责原则”，《中国法学》1992年第5期。
[5]参见吴文翰、崔建远：“损害赔偿的归责原则”，《兰州大学学报》（社会科学版）1989年第4期；崔建远、袁久强：“关于‘公平责任原则’的考察与评论”，《当代法学》1990年第3期。
劳动部


劳动部关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的意见的通知
劳动部


各省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局）：
近几年来，全民所有制企业职工退休费用实行以市县为单位统筹，取得了明显效果，缓解了企业之间退休费用负担不均衡的矛盾，基本保障了退休职工的生活。但是，实行以市县为单位统筹还存在着一些问题，主要是社会化程度不高，养老保险基金管理分散，调剂功能不强，抵御各种
风险和自然灾害的能力较弱。因此，必须不失时机地由市县统筹向省级统筹过渡。实行基本养老保险基金省级统筹，既是社会保险事业发展的必然阶段，也是深化企业改革、转换企业经营机制的当务之急。根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中“尚未实行基本养老保险基
金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”的决定，现将我部对全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的意见通知如下：
一、全民所有制企业的固定职工、劳动合同制职工、1971年底以前参加工作的计划内长期临时工和集体混岗职工，都应参加省级统筹。
中央部属企业，除国务院已批准实行系统统筹的外，都要参加所在地区的省级统筹。
计划单列市原则上要参加所在地区的省级统筹，具体办法由各省人民政府研究确定。
外商投资企业中方职工的退休费用应纳入省级统筹。
二、实行省级统筹时，除医疗费等暂时难以控制的费用外，凡属于国家规定的长期支付的离退休费用，原则上都要纳入省级统筹，具体项目由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况确定。暂时没有纳入省级统筹的退休费用，仍由原企业直接支付。市县统筹时已纳入而省级统
筹时暂未纳入的统筹项目，可仍由市县继续统筹，待省级统筹项目扩大时再逐步纳入省级统筹。
三、实行省级统筹时，养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。养老保险基金原则上应按照工资总额的一定比例提取，如暂时有困难，也可暂按工资总额与退休费用之和的一定比例提取。为了给人口老龄化和职工退休高峰的到来预作资金准备，实行省级
统筹后养老保险基金应留有部分积累，积累率可掌握在工资总额的3％左右，以后随着经济发展再逐步调整。
养老保险基金的具体提取比例和积累率，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区离退休费用实际支付需要和企业、职工的承受能力确定。
四、企业缴纳的养老保险费，按当地人民政府确定的提取比例在税前提取，由企业开户银行按月代为扣缴。企业逾期不缴，要按日加收2‰的滞纳金，滞纳金并入养老保险基金。为保证养老保险基金的及时收缴，各地在实行省级统筹时可实行《社会保险证》制度。
在适当增加工资的基础上实行职工个人缴纳基本养老保险费。个人缴纳的养老保险费数额，可按职工标准工资（基本工资）的3％或工资收入的2％，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。个人缴纳的养老保险费由企业在发放工资时代为收缴，作为养老保险基金的一部分
，并记入全国统一的《职工养老保险手册》。
五、企业和职工个人缴纳的养老保险费，转入当地社会保险事业管理局在银行开设的“养老保险基金专户”，专项储存，专款专用，任何单位（包括劳动部门本身）和个人均不得擅自动用。在规定范围之外需要动用、借用基金的，必须经省、自治区、直辖市养老保险基金委员会批准。

对存入银行的基金，按其存期照人民银行规定的同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息并入基金。
六、为适应劳动制度改革的需要，减轻企业负担，在实行省级统筹时应将固定职工和劳动合同制职工的养老保险基金按统一比例提取，合并调剂使用，建立起部分积累的筹资方式。如暂时有困难的，也可先分别定率，分别提取，部分调剂使用。
七、实行省级统筹，按照省、自治区、直辖市退休费用平均负担的比例提取养老保险基金，必然涉及地区之间退休费用负担增减变化，影响已经形成的地区经济利益。因此，适当调整地区间经济利益关系是顺利实行省级统筹的关键。各省、自治区、直辖市劳动部门要积极争取财政部门
的支持配合，对实行省级统筹后退休费用负担增减过大的地区，在不影响省、自治区、直辖市财政包干基数的前提下适当调整地区的财政包干基数。通过财政调整地区经济利益关系暂时还有困难的，也可根据地区退休费用负担状况和经济发展水平，先采取变通办法，对养老保险基金的上缴
和下拨进行适当调整。
八、实行省级统筹时要加强对养老保险基金的管理，做好基金保值增值工作。既要坚持养老保险基金统一提取和相对集中管理，又要注意充分发挥地（市）、县各级社会保险事业管理局收缴、调剂和管理基金的积极性，实行省、地（市）、县三级管理。在省级统筹前各地（市）、县已
经积累起来的养老保险基金，应绝大部分留在地（市）、县管理。为了方便退休职工和进一步解脱企业的事务性负担，要逐步推广委托银行或由社会保险事业管理局直接发放退休金的做法。
九、劳动部门所属的社会保险事业管理局是非营利的事业单位，负责经办省级统筹的具体业务，并受养老保险基金委员会的委托，管理养老保险基金。
实行省级统筹时，要理顺各级社会保险管理机构的关系，统一机构名称，统一核定人员编制，并注意保持管理人员的相对稳定。社会保险管理机构主要负责人的变动，要征求上一级劳动部门的意见。
各级社会保险事业管理局的管理服务费，可根据人员经费、办公费、业务费、设备购置费、基建费和退休职工活动经费等实际需要并本着节约的原则，从养老保险基金中按一定比例提取，在全省、自治区、直辖市范围内调剂使用。管理服务费的具体提取比例和开支范围，由各省、自治
区、直辖市劳动部门提出，经同级财政部门审核，报养老保险基金委员会批准后严格按规定执行。
省、自治区、直辖市社会保险事业管理局应根据国家有关规定，制定全省、自治区、直辖市统一的财务、会计、统计、审计、预决算等各项养老保险基金和管理服务费的管理制度，并接受财政、审计、银行和工会的监督。
十、实行省级统筹，是保证退休职工生活，维护社会安定，促进经济体制改革的一项重要措施。未实行省级统筹的省、自治区、直辖市劳动部门要以积极的态度加快省级统筹的步伐，尽心尽力地做好省级统筹的准备工作，设计好省级统筹方案；要主动向政府汇报，把省级统筹工作列入
议事日程；要加强与各部门的联系，取得他们的支持、配合，已经实行省级统筹的省、自治区、直辖市劳动部门要注意总结经验，发现新情况，研究解决新问题，不断完善省级统筹办法，逐步提高省级统筹的社会化程度。




1992年5月19日