全国人大常委会对司法解释工作进行法律监督若干问题初探

江西省莲花县人民法院 李俊敏


自改革开放以来，我国的法律体系日益完善与健全起来，然而，由于各种国素的影响，总难免百密一疏，总有一些情况在我们制定法律时没能考虑到，这就需要对法律进行解释，根据我国《宪法》和《法院组织法》的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律、最高人民法院和最高人民检察院分别有权对属于审判工作或检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。从法理讲，全国人大常委会对宪法、法律所作的解释称之为立法解释，最高人民法院、最高人民检察院所作的解释称之为司法解释。由于“两高”是针对具体的工作中对如何应用法律、法令问题作解释，大大方便了司法部门的工作，这有其非常积极的一面。但是，由于存在着立法解释与司法解释范围上的不明确，以及解释权的权力分配等因素，目前的司法解释工作中，也还存在许多问题。
一、目前，我国司法解释存在的问题及原因分析
（一）法、检两家就同一法律问题所作的司法解释不同，给司法工作带来了不必要的麻烦。如最高人民检察院将《刑法》第397条第2款规定为国家机关工作人员徇私舞弊罪，将399条第1款规定为枉法追诉、裁判罪，而最高人民法院对第397条第2款规定为滥用职权罪，对第399条第1款规定为徇私枉法罪。造成这种现象的原因是“两高”争夺解释权所致，俗话说得好，权利权利，有权就有利，有利为何不争权呢？
（二）越权解释。比如，针对组织和利用邪教组织进行的犯罪。我国《刑法》第300条作出了明确规定，由于该规定是采取列举式，而列举又没有穷尽，因而存在着严重缺陷。该条仅规定了组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪和组织利用会道门、邪教组织、利用迷信致人死亡罪，该规定给人一种错觉，即组织和利用邪教组织犯了第300条规定以外的罪可不受处罚。为了弥补第300条之不足，两高作出了关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释，该解释又增加规定了：a、故意杀人罪；b、故意伤害罪；c、分裂国家罪；d、煽动分裂国家罪；e、颠覆国家政权罪；f、煽动颠覆国家政权罪。两高的这个解释对第300条增加了6个罪名，这是一种造法行为，也即立法行为，严重违反了法无明文规定不为罪的原则。因此，对于第300条立法上的缺陷，只能由全国人大常委会采取立法解释或以补充规定的形式来弥补。出现这种现象的原因是：这是“两高”在非常时期所采取的非常手段，而忽略了司法解释也要依法进行。
（三）违宪、违法解释。如我国《刑法》对奸淫幼女规定为法定强奸。即不论女方是否同意，只要男性是以奸淫为目的，与不满14周岁之幼女发生性关系，即构成奸淫幼女罪。但是，最高人民法院于2003年1月8日却作出了《关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女、双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》。该批复对行为人确实不知对方是不满十四周岁的幼女，双方自愿发生性关系，未造成严重后果，情节显著轻微的，不认为是犯罪。最高法院的这一批复，不但与我国《刑法》规定法定强奸的立法本意不符，而且还违反了《宪法》第48条、第49条关于保护妇女和儿童的规定。出现这种现象的原因是作出解释的部门没有认真搞好调研，没有找到一个很好的社会利益的平衡点，没有认真领会立法者的价值导向。
（四）司法解释的内容不规范，形式混乱。在实践当中，两高的司法解释有以解释出现的，也有以通知、答复、批复出现的，无奇不有。在内容方面，对同一问题作多次解释的情况比比皆是，如对奸淫幼女多项内容不同的的解释，对在如何解决抵押物转让与抵押权人利益、受让人利益的矛盾问题上，最高人民法院就作过两次不同的解释。造成这种现象的原因主要是没有建立起比较规范的司法解释制度所致。
二、全国人大常委会应加强对司法解释工作的法律监督的力度
我国宪法第67条规定的全国人大常委会的职权之一就是监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。当然包括对“两高”司法解释工作的监督了。我认为，全国人大常委会应从以下几个方面来加强对司法解释的监督。
（一）明确司法解释的范围。
虽然全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》中规定了全国人大常委会解释法律的范围：即凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员进行解释或用法令加以规定。但是，《中华人民共和国法院组织法》规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。我们只要对照一下上述《决议》和《组织法》就不难发现，两者在解释的范围方面的规定并没有绝然区分，存在着交叉的问题，从而就容易产生“两高”与全国人大常委会争法律解释范围的情况，因此，明确司法解释的范围是廓清司法解释权限的一个前提。
（二）应确定司法解释必须遵守的原则。
由于司法解释关系到法律精神的实现和社会的稳定，意义十分重大，因此，有必要建立和健全司法解释制度，确定司法解释应遵守的原则。我认为，我国的司法解释工作应遵守以下原则：
1、文理解释原则。即直接对法律条文中的文字和语句的含义进行解释。以探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现之目的，以推知立法者的意识。
2、限制解释原则。即司法解释只对法律条文的含义作限定性的解释，不能对法律条文的含义作扩大范围的解释。对法律条文的含义作扩大范围的解释，是一种造法行为，它违背了立法权与司法权分离的基本原则。因此，司法解释应采限制解释原则。
3、联合解释原则。即“两高”对于共同涉及到或可能会涉及到的具体应用法律、法令问题，应多加强联系，共同进行调查研究，然后联合发布解释，以避免“两高”就同一问题所作解释不一，甚至相互矛盾的情况出现。
4、备案审查原则。“两高”的司法解释在发布之前，应报送全国人大常委会审查。全国人大常委会应审查司法解释是否符合立法本意，对于不符合立法者意图的司法解释，全国人大常委会有权撤销。
（三）综合评价、检查监督司法解释的法律后果和社会效果。
司法解释和法律一样，是一面双刃剑，在实施了一段时间之后，它们对于社会生活的影响就会体现出来，既可能有正面影响，也可能有负面影响，只有那些对社会生活有积极促进作用的司法解释才能为社会所接受，才能体现立法者所追求的目标，反之，那些对社会生活有消极作用的司法解释必然会束缚社会进步，给社会生活带来不安定因素。因此，全国人大常委会要建立有效的综合评价，检查监督司法解释的工作机制，不能对司法解释工作不闻不问，放任自流。
（四）对存在缺陷的司法解释的救济措施。
1、对于那些需要突破原有法律条文含义范围宜作扩张解释的情形，应由立法机关作出解释，已由司法机关作出解释并经审查符合立法愿意的，由全国人大常委会予以确认。
2、对于“两高”的解释相互有矛盾或有不同意见的，由全国人大常委会进行必要的调研后，以立法解释替代司法解释。
3、对于属于“两高”解释权限范围所作的司法解释确有问题的，责令司法机关自行修正。
4、对于不切合实际或违法、违宪的司法解释以决定的形式予以废止。
5、对现有的司法解释进行清理，发现互相抵触的内容则予以修改，补充或废止。
6、在进行新的司法解释时附加抵触处理条款。明确规定新解释否定旧解释。



湖北省人民政府


湖北省退伍义务兵安置实施细则
湖北省人民政府



第一条 为做好退伍义务兵安置工作，根据国务院《退伍义务兵安置条例》的规定，结合我省实际情况，制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称退伍义务兵，是指中国人民解放军和中国人民武装警察部队服现役期满或超期服役退出现役的人员，以及服现役期未满，因下列原因之一，经部队师（旅）级以上机关批准提前退出现役的人员：
（一）因战、因公负伤（含因病）致残，档案中有评定伤残等级的批准材料，部队发给《革命伤残军人抚恤证》的；
（二）经驻军团级以上医院检查证明，并持有原诊断治疗病历，在部队患病基本治愈，但不适宜继续服现役或患精神病住院治疗半年未愈的；
（三）根据国务院、中央军委或经总参谋部商民政部联合发文决定，因部队编制员额缩减退出现役的；
（四）服役期间家庭发生主要成员伤亡病残等重大变故，家庭的生产、生活发生严重困难，经家庭所在地的市、县（含县级市、省辖市的区，下同）民政部门和人民武装部证明，需要退出现役的；
（五）国务院、中央军委决定，部队成建制或成批转业而退出现役的。
第三条 各级人民政府（含地区行署，下同）必须贯彻“从哪里来、回哪里去”的安置原则和“妥善安置、各得其所”的方针，认真做好退伍义务兵的安置工作。
县以上人民政府，都应成立退伍军人安置领导小组。领导小组下设退伍军人安置办公室（设在民政部门，以下简称安置办），配备与安置任务相适应的专职工作人员，负责办理退伍义务兵安置的日常工作。在义务兵大批退伍时，可临时从人民武装、公安、劳动、人事、粮食、交通等部
门抽调人员，协助安置办做好接待、中转和安置工作。安置办所需经费，本着节约的原则，由财政部门核定列入本级财政预算。
第四条 接收退伍义务兵的时间，按照国务院、中央军委的规定执行。因气候、地理原因或执行战备、抢险、救灾等任务，经国防部批准提前或者推迟退伍的，可相应提前或推迟接收。
第五条 义务兵退伍期间，省和有关地、市、州、县应在主要车站、港口设置临时接待站、中转站，负责安排义务兵退伍途中的食宿和中转换乘；交通运输部门应当保证他们优先购买车（船）票和中转换乘，优先乘坐车船和托运行李。各地军供站、接待站、旅社、招待所应当优先安排
他们的食宿。
义务兵退伍回到家乡时，当地人民政府应当热情接待，采取多种形式介绍家乡情况，进行形势、政策教育，鼓励他们在社会主义建设事业中作出新贡献。
第六条 退伍义务兵应在回到原征集地后的三十日内，持退伍证和部队介绍信到市、县兵役机关办理预备役登记手续，并到安置办报到。超过三个月仍不登记、不报到的，不享受退伍军人的有关待遇。
凡自带档案的退伍义务兵，安置办可不予接收。
第七条 退伍义务兵原是农业户口，服役期间个人荣立二等功以上（含二等功，下同），以及经中央军委或大军区授予荣誉称号并获得一级或二级英雄模范奖章，退伍时立功奖章、证书和奖励登记表等证明材料齐全的，由市、县安置办负责安排工作，转为城镇户口，并由国家供应商品
粮。
义务兵退伍后补办立功证明手续的一律无效（退伍途中舍已救人、抢险救灾事迹突出，部队按严格审批手续补功的除外）。
第八条 退伍义务兵原是农业户口（包括农业户口到城镇入伍）的，除本实施细则规定应当安排工作的外，原则上回农村安置。具体按下列规定办理：
（一）义务兵退伍回农村后，乡（镇）人民政府应继续给予半年的优待款，并落实责任田。口粮有困难的，经本人申请，村民委员会证明，当地粮管所审查，乡（镇）政府批准，可按统销价供应到接新粮，以保障他们的生活。
（二）对当年退伍回农村而无住房或严重缺房的，应当采取自筹为主，集体扶持，群众帮工，政府从“退伍军人安置费”和地方掌握的建筑材料指标中酌情补助的办法加以解决。
（三）各用人单位经县以上人事、劳动部门批准，向农村招收工人、招聘干部，在同等条件下，应优先录用退伍义务兵。招收男性工人，录用退伍义务兵的比例一般应不少于招收总数的百分之二十，其中乡镇企业应尽可能多招收。对有一技之长、超期服役和立三等功的退伍义务兵，招
工招干时应给予适当照顾。
（四）对退伍义务兵中的军地两用人才，应根据需要和可能，扶持他们发展种植、养殖业；推荐他们到乡镇企业生产或工作，到全民、集体企事业单位做临时工；支持他们从事第二、第三产业生产经营；推荐他们中的优秀分子担任村、组干部等，采取多种形式、多条渠道发挥他们的专
长。
第九条 各乡（镇）可在军属和义务兵本人自愿的基础上，将义务兵服役期间群众优待款的全部或部分存入银行，义务兵退伍后交给本人，以缓解他们退伍回乡后的经济困难。
第十条 退伍义务兵原系城镇户口，由国家供应商品粮，入伍前没有参加工作的，由市、县安置办统一安排工作，实行按系统分配任务，包干安置的办法。有条件的市、县，可根据用人单位需要分配安置任务。各部门、各单位对分配的安置任务必须完成。凡有增人指标和编制余额的单
位，都应优先接收安置。
义务兵退伍回原征集地前，各级劳动、人事部门和安置办应当下达预分增人指标。其中：中央在鄂企业单位和省属企业单位的指标，由省劳动厅和省安置办下达；中央在鄂机关、事业单位和省属机关、事业单位的指标，由省人事厅和省安置办下达。地、市、州、县所属单位的指标，分
别由同级劳动、人事部门和安置办下达。退伍义务兵回到原征集地后，先安置，待劳动计划指标正式下达后统一结算。
第十一条 对原是城镇户口，由国家供应商品粮，入伍前没有参加工作的退伍义务兵的具体安置，实行区别对待的原则：
（一）在部队个人立二等功以上和获得大军区（含大军区）以上单位授予荣誉称号的，安排工作时，应优先照顾本人志愿；在部队荣立三等功和超期服役的，在可能情况下，应当照顾本人特长和志愿。
（二）对具有一定专业技术和特长的，安排工作时，应当尽量做到专业对口。无技术专长的，接收用人单位应对其进行上岗前的职业培训。
（三）服现役期未满，不属于本实施细则第二条规定的五种原因，部队作中途退伍处理的；被开除军籍或除名的；在部队或者退伍后待安排期间因犯罪（过失罪除外）受到被判处有期徒刑以上处罚的，安置办不负责安排工作，按社会待业人员对待。其中：部队作退伍处理的，由安置办
出具证明，被开除军籍和除名的，由部队师（旅）以上机关出具证明，原征集地公安、粮食部门凭上述证明恢复其户口、粮食关系。凡按社会待业人员对待的，本人档案移交父母所在单位，父母无固定工作单位的，移交街道办事处或乡（镇）人民政府。
第十二条 义务兵入伍前原是国家机关，人民团体，企业、事业单位正式职工的，退伍后原则上仍回原单位工作。对于因残、因病不能坚持八小时工作的，原工作单位应当按照对同等情况职工的安排原则予以妥善安置。退伍义务兵原工作单位合并的，由合并后的单位负责安置；原工作
单位撤销的，由上一级主管单位负责安置。
第十三条 义务兵入伍前是城镇户口、由国家供应商品粮，退伍后愿意自谋职业的，有关部门和单位应给予支持和帮助，安置办不再负责安排工作。
第十四条 义务兵原是城镇户口、由国家供应商品粮，但不是在户籍所在城镇入伍的，退伍后由户籍所在地接收，安置办可不负责安排工作，按社会待业人员对待。
第十五条 对特等、一等革命伤残退伍军人，经部队派人联系，原征集地的市、县民政部门应予接收，并安置在医疗、交通方便的城镇。要求到原征集地县城或配偶居住地城镇安置的，应当允许。其配偶及十六岁以下子女或已超过十六岁仍在校读书的子女，原为农业户口的，可转为安
置地城镇户口并由国家供应商品粮，由当地公安、粮食部门审查办理。他们中需要建房的，当地政府应给予解决，按规定标准建房的经费由市、县财政负担。
特等、一等革命伤残退伍军人因伤残留有后遗症，需要经常医疗处置或者生活需人护理，回家又无人照顾的，先由原征集地的市、县接收安置，在报经省民政厅批准后，送省荣军休养院休养。
第十六条 对二等、三等革命伤残退伍军人，原征集地市、县人民政府可采取指令性分配办法，将他们安排在企业、事业单位从事力所能及的工作。接收单位在安排工作时应予以照顾。对个别原为农业户口、残情较重不能工作的，经县以上民政部门批准，可就地转为城镇户口，供应商
品粮，发在乡残废怃恤金，保留自留地、自留山，并享受必要的优待照顾。
第十七条 对患精神病的退伍义务兵，由部队出面与征集地的市、县安置办商妥，并派人护送回家后，市、县安置办应予接收。对病情较重需要住院治疗的，当地卫生、民政部门应安排入院治疗，所需医疗费用，由市、县自行解决。病情较轻的，分散回家休养，其中生活有困难的，由
民政部门给予补助。基本治愈，是城镇户口并由国家供应商品粮的，应安排工作。
第十八条 从国营农、林、牧、渔、茶场入伍的义务兵，退伍后仍回原单位安置。
第十九条 义务兵入伍前系城镇户口、自理口粮的，退伍后仍回原征集地落城镇户口、自理口粮，安置办不负责安排工作。
第二十条 义务兵入伍前是学校（含中专学校和技术学校）未毕业的学生，退伍后要求继续学习又符合条件的，年龄可放宽三至五岁，原学校应在他们退伍后的下一学期准予复学。原学校撤销、合并或因其它原因在原学校复学有困难的，经本人申请，市、县以上教育部门应另行安排他
们到相应的学校学习，学校应将他们与同届学生同等对待。安置办不负责安排工作。
第二十一条 退伍义务兵报考高等院校和中等专业学校，在与其他考生同等条件下，优先录取。其中荣立二等功以上和被大军区、中央军委授予荣誉称号的，录取分数可适当放宽，具体办法按招生的有关规定执行。
第二十二条 对在服役期间家庭住址变迁，退伍后回原地无直系亲属，要求到父母所在地落户安置的，按下列规定办理：
（一）由城镇迁往城镇（指由国家供应商品粮的城镇户口）的，其中：从外省入伍，需到我省安置，以及在本省跨地、市、州安置的，由省安置办审批；跨县（市）安置的，由地、市、州安置办审批。经批准异地安置的，由其父母迁入地的市、县负责安排工作并落户。
（二）入伍时是农业户口，服役期间全家迁往城镇并转为由国家供应商品粮的城镇户口的，退伍后由父母所在单位和父母所在地的公安部门出具证明，原征集地的市、县安置办审查并逐级上报，经省安置办批准后，在其父母迁入地安排工作并落户。
（三）入伍时是农业户口，服役期间父母进城落自理口粮户口的，退伍后原则上回原征集地安置。若失去了在原征集地的生产、生活条件，要求随父母落户的，由原征集地乡（镇）人民政府证明，市、县安置办负责联系，在征得父母所在地公安部门同意后，可以在父母迁入地落自理口
粮户口。安置办不负责安排工作。
本条（一）、（二）、（三）款各类人员的父母迁往武汉，本人要求进武汉市落户安置的，应从严控制。
第二十三条 义务兵从兵役机关批准入伍之日起至部队批准退出现役止，为服现役的军龄，满十个月的，按周年计算。义务兵退伍后新分配参加工作的，其军龄和待分配的时间应计算为连续工龄。入伍前原是国家机关和企事业单位的职工，其入伍前的工龄和军龄连同待分配的时间一并
计算为连续工龄，享受与所在单位职工同等待遇。入伍前是学校未毕业的学生，退伍后复学的，其复学的军龄和毕业后参加工作的工龄合并计算为连续工龄。义务兵回农村安置后，经招工、招干参加工作的，其军龄和参加工作后的工龄合并计算为连续工龄。实行养老保险的，其军龄可计入
投保年限。本实施细则规定“按社会待业人员对待”的对象，其待业时间不计算为工龄。
退伍义务兵安排工作后的工资待遇，按照国务院、中央军委的有关规定执行。
第二十四条 退伍义务兵接到安排工作的通知后，无正当理由，不服从分配，超过半年并经多次教育仍不报到的，安置办不再负责安排工作，按社会待业人员对待。
第二十五条 退伍义务兵的安置手续，由县以上安置办办理（经省批准，到中央在鄂单位和省属单位安排工作的，由省安置办直接办理安置手续）。公安、粮食部门凭安置办的入户证办理户口、粮油关系，用人单位和银行凭安置办的工作介绍信接收安置和办理工资关系。
第二十六条 对认真贯彻执行本实施细则规定，成绩突出的单位和个人，由县以上人民政府给予表彰；对违反本实施细则规定，给退伍义务兵安置工作造成损害、情节严重的，应追究直接责任者和单位负责人的责任。
第二十七条 本实施细则应用中的问题，由省民政厅负责解释。
第二十八条 本实施细则自发布之日起施行。



1989年10月17日