山东省人民政府


山东省人民政府令
第260号


　　《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》已经2013年1月16日省政府第139次常务会议通过，现予发布，自2013年3月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　姜大明　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年2月2日



山东省生产经营单位安全生产主体责任规定


　　第一条　为了落实生产经营单位安全生产主体责任，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命健康和财产安全，促进经济社会和谐发展，根据《中华人民共和国安全生产法》、《山东省安全生产条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

　　第二条　在本省行政区域内的生产经营单位履行安全生产主体责任，适用本规定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第三条　本规定所称生产经营单位，是指从事生产或者经营活动的企业、事业单位、个体经济组织等组织。

　　第四条　生产经营单位是安全生产的责任主体，对本单位的安全生产承担主体责任。主体责任主要包括组织机构保障责任、规章制度保障责任、物质资金保障责任、管理保障责任、事故报告和应急救援责任。

　　第五条　县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对生产经营单位履行安全生产主体责任实施综合监督管理；其他负有安全生产监管职责的部门负责职责范围内生产经营单位履行安全生产主体责任的监督管理。

　　第六条　生产经营单位应当建立、健全安全生产责任制度，实行全员安全生产责任制，明确生产经营单位主要负责人、其他负责人、职能部门负责人、生产车间(区队)负责人、生产班组负责人、一般从业人员等全体从业人员的安全生产责任，并逐级进行落实和考核。考核结果作为从业人员职务调整、收入分配等的重要依据。

　　第七条　生产经营单位应当依据法律、法规、规章和国家、行业或者地方标准，制定涵盖本单位生产经营全过程和全体从业人员的安全生产管理制度和安全操作规程。

　　安全生产管理制度应当涵盖本单位的安全生产会议、安全生产资金投入、安全生产教育培训和特种作业人员管理、劳动防护用品管理、安全设施和设备管理、职业病防治管理、安全生产检查、危险作业管理、事故隐患排查治理、重大危险源监控管理、安全生产奖惩、调查处理，以及法律、法规、规章规定的其他内容。

　　第八条　生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，对落实本单位安全生产主体责任全面负责，具体履行下列职责：

　　(一)建立、健全本单位安全生产责任制；

　　(二)组织制定并督促安全生产管理制度和安全操作规程的落实；

　　(三)确定符合条件的分管安全生产的负责人、技术负责人；

　　(四)依法设置安全生产管理机构并配备安全生产管理人员，落实本单位技术管理机构的安全职能并配备安全技术人员；

　　(五)定期研究安全生产工作，向职工代表大会、职工大会或者股东大会报告安全生产情况，接受工会、从业人员、股东对安全生产工作的监督；

　　(六)保证安全生产投入的有效实施，依法履行建设项目安全设施和职业病防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的规定；

　　(七)督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

　　(八)组织开展安全生产教育培训工作；

　　(九)依法开展安全生产标准化建设、安全文化建设和班组安全建设工作；

　　(十)组织实施职业病防治工作，保障从业人员的职业健康；

　　(十一)组织制定并实施事故应急救援预案；

　　(十二)及时、如实报告事故，组织事故抢救；

　　(十三)法律、法规、规章规定的其他职责。

　　生产经营单位分管安全生产的负责人协助主要负责人履行安全生产职责，技术负责人和其他负责人在各自职责范围内对安全生产工作负责。

　　第九条　矿山、冶金、交通运输、建筑施工单位，危险物品的生产、经营、储存、装卸、运输单位和使用危险物品从事生产并且使用量达到规定数量的单位(以下简称高危生产经营单位)，应当按照下列规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员：

　　(一)从业人员不足100人的，应当配备专职安全生产管理人员；

　　(二)从业人员在100人以上不足300人的，应当设置安全生产管理机构，并配备2名以上专职安全生产管理人员，其中至少应当有1名注册安全工程师；

　　(三)从业人员在300人以上不足1000人的，应当设置专门的安全生产管理机构，并按不低于从业人员5‰但最低不少于3名的比例配备专职安全生产管理人员，其中至少应当有2名注册安全工程师；

　　(四)从业人员在1000人以上的，应当设置专门的安全生产管理机构，并按不低于从业人员5‰的比例配备专职安全生产管理人员，其中至少应当有3名注册安全工程师。

　　前款规定以外的其他生产经营单位，应当按照下列规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员：

　　(一)从业人员不足100人的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员；

　　(二)从业人员在100人以上不足300人的，应当配备专职安全生产管理人员；

　　(三)从业人员在300人以上不足1000人的，应当设置安全生产管理机构，并配备2名以上专职安全生产管理人员，其中至少应当有1名注册安全工程师；

　　(四)从业人员在1000人以上的，应当设置专门的安全生产管理机构，并按不低于从业人员3‰的比例配备专职安全生产管理人员，其中至少应当有2名注册安全工程师。

　　生产经营单位使用劳务派遣人员从事作业的，劳务派遣人员应当计入该生产经营单位的从业人员人数。

　　第十条　生产经营单位应当支持安全生产管理机构和安全生产管理人员履行管理职责，并保证其开展工作应当具备的条件。生产经营单位安全生产管理人员的待遇应当高于同级同职其他岗位管理人员的待遇。高危生产经营单位应当建立安全生产管理岗位风险津贴制度，专职安全生产管理人员应当享受安全生产管理岗位风险津贴，事业单位按国家有关规定执行。

　　第十一条　从业人员在300人以上的高危生产经营单位应当设置安全总监。安全总监协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责，专项分管本单位安全生产管理工作。

　　第十二条　从业人员在300人以上的高危生产经营单位和从业人员在1000人以上的其他生产经营单位，应当建立本单位的安全生产委员会。安全生产委员会由本单位的主要负责人、分管安全生产的负责人(安全总监)、相关负责人、专门的安全生产管理机构及相关机构负责人、安全生产管理人员和工会代表以及从业人员代表组成。生产经营单位的安全生产委员会负责组织、指导、协调本单位安全生产工作任务的贯彻落实，研究和审查本单位有关安全生产的重大事项，协调本单位各相关机构安全生产工作有关事宜。安全生产委员会每季度至少召开一次会议，会议应当有书面记录。

　　第十三条　生产经营单位与从业人员签订的劳动合同、聘用合同以及与劳务派遣单位订立的劳务派遣协议，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业病危害的事项。生产经营单位应当将工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、职业病防护措施和待遇等如实告知从业人员，不得隐瞒或者欺骗。劳务派遣单位无能力或逃避支付劳务派遣人员工伤、职业病相关待遇的，由生产经营单位先行支付。

　　生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故、职业病危害事故依法应当承担责任的协议。使用劳务派遣人员的生产经营单位应当将现场劳务派遣人员纳入本单位从业人员统一管理，履行安全生产保障责任，不得将安全生产保障责任转移给劳务派遣单位。

　　第十四条　生产经营单位将生产经营项目、场所、设备及交通运输工具发包或者出租的，应当对承包单位、承租单位的安全生产条件或者相应的资质进行审查，并签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定有关的安全生产管理事项。对不具备安全生产条件或者相应资质的，不得发包、出租。发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位、个人，或者未与承包单位、承租单位签订安全生产管理协议、约定安全生产管理事项，发生生产安全事故的，生产经营单位应当承担主要责任，承包、承租单位承担连带赔偿责任。

　　第十五条　生产经营项目、场所有多个承包或者承租单位的，发包、出租单位应当承担对承包、承租单位的安全生产工作统一协调、管理责任，并应当加强对各承包单位、承租单位所从事生产经营范围的查验和涉及厂房、场所安全行为的监督检查，发现安全生产违法行为的，应当及时劝阻，并向所在地县(市、区)安全生产监督管理部门和有关部门报告。

　　承包、承租单位应当具备相应的安全生产资质、证照和条件，主动接受和配合发包、出租单位对其安全生产工作的统一协调、监督和管理。

　　第十六条　生产经营单位因改制、破产、收购、重组等发生产权变动的，在产权变动完成前，安全生产的相关责任主体不变；产权变动完成后，由受让方承担安全生产责任；受让方为两个以上的，由控股方承担安全生产责任。

　　第十七条　生产经营单位应当确保本单位具备安全生产条件所必需的资金投入，安全生产资金投入纳入年度生产经营计划和财务预算，不得挪作他用，并专项用于下列安全生产事项：

　　(一)完善、改造和维护安全防护及监督管理设施设备支出；

　　(二)配备、维护、保养应急救援器材、设备和物资支出，制定应急预案和组织应急演练支出；

　　(三)开展重大危险源和事故隐患评估、监控和整改支出；

　　(四)安全生产评估检查、专家咨询和标准化建设支出；

　　(五)配备和更新现场作业人员安全防护用品支出；

　　(六)安全生产宣传、教育、培训支出；

　　(七)安全生产适用的新技术、新标准、新工艺、新装备的推广应用支出；

　　(八)安全设施及特种设备检测检验支出；

　　(九)参加安全生产责任保险支出；

　　(十)其他与安全生产直接相关的支出。

　　生产经营单位应当按照国家和省有关规定建立安全生产费用提取和使用制度。

　　第十八条　生产经营单位发生生产安全事故，造成其从业人员死亡的，死亡者家属除依法获得工伤保险补偿外，事故发生单位还应当按照有关规定向其一次性支付生产安全事故死亡赔偿金。生产安全事故死亡赔偿金标准按照不低于本省上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。

　　高危生产经营单位应当按照有关规定缴纳安全生产风险抵押金。生产经营单位发生生产安全事故时，安全生产风险抵押金转作事故抢险救灾和善后处理资金。

　　生产经营单位按照有关规定参加安全生产责任保险的，发生生产安全事故，由承保公司按照保险合同的约定支付相应的赔偿金。

　　第十九条　生产经营单位应当推进安全生产技术进步，采用新工艺、新技术、新材料、新装备并掌握其安全技术特性，及时淘汰陈旧落后及安全保障能力下降的安全防护设施、设备与技术，不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。

　　第二十条　生产经营单位的生产、生活和储存区域之间应当保持规定的安全距离。生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店和仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并与员工宿舍、周边居民区及其他社会公共设施保持规定的安全距离。生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的安全出口和疏散通道。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的安全出口和疏散通道。

　　生产经营单位应当在危险源、危险区域设置明显的安全警示标志，配备消防、通讯、照明等应急器材和设施，并根据生产经营设施的承载负荷或者生产经营场所核定的人数控制人员进入。

　　第二十一条　生产经营单位应当按照国家和省有关规定，明确本单位各岗位从业人员配备劳动防护用品的种类和型号，为从业人员无偿提供符合国家、行业或者地方标准要求的劳动防护用品，并督促、检查、教育从业人员按照使用规则佩戴和使用。

　　购买和发放劳动防护用品的情况应当记录在案。不得以货币或者其他物品替代劳动防护用品，不得采购和使用无安全标志或者未经法定认证的特种劳动防护用品。

　　第二十二条　存在职业病危害的生产经营单位，应当按照有关规定及时申报本单位的职业病危害因素，并定期检测、评价。

　　对从事接触职业病危害的从业人员，生产经营单位应当按照有关规定组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果书面告知从业人员。职业健康检查费用由生产经营单位承担。

　　第二十三条　生产经营单位应当制定、及时修订和实施本单位的生产安全事故应急救援预案。高危生产经营单位每年至少组织1次综合或者专项应急预案演练，每半年至少组织1次现场处置方案演练；其他生产经营单位每年至少组织1次演练。

　　生产经营单位应当建立应急救援组织，配备相应的应急救援器材及装备。不具备单独建立专业应急救援队伍的规模较小的生产经营单位，应当与邻近建有专业救援队伍的企业或单位签订救援协议，或者联合建立专业应急救援队伍。

　　第二十四条　生产经营单位应当定期组织全员安全生产教育培训。对新进从业人员、离岗6个月以上的或者换岗的从业人员，以及采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备后的有关从业人员，及时进行上岗前安全生产教育和培训；对在岗人员应当定期组织安全生产再教育培训活动。教育培训情况应当记录备查。

　　以劳务派遣形式用工的，生产经营单位与劳务派遣单位应当在劳务派遣协议中明确各自承担的安全生产教育培训职责。未明确职责的，由生产经营单位承担安全生产教育培训责任。

　　第二十五条　生产经营单位的主要负责人、分管安全生产的负责人(安全总监)和安全生产管理人员，应当具备与所从事的生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力。

　　高危生产经营单位的主要负责人、分管安全生产的负责人(安全总监)和安全生产管理人员，应当按照国家有关规定由具备相应资质的安全培训机构进行培训，并经有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后，方可任职。

　　特种作业人员应当按照国家有关规定，接受与其所从事的特种作业相应的安全技术理论培训和实际操作培训，取得特种作业相关资格证书后，方可上岗作业。

　　第二十六条　生产经营单位应当按照国家有关规定，开展以岗位达标、专业达标和企业达标为主要内容的安全生产标准化建设。

　　生产经营单位应当开展安全文化建设，建立安全生产自我约束机制。

　　第二十七条　生产经营单位应当建立健全安全生产隐患排查治理体系，定期组织安全检查，开展事故隐患自查自纠。对检查出的问题应当立即整改；不能立即整改的，应当采取有效的安全防范和监控措施，制定隐患治理方案，并落实整改措施、责任、资金、时限和预案；对于重大事故隐患，整改治理结束后，应当将治理效果评估报告报安全生产监督管理部门和有关部门备案。

　　安全检查应当包括下列内容：

　　(一)安全生产管理制度健全和落实情况；

　　(二)设备、设施安全运行状态，危险源控制状态，安全警示标志设置情况；

　　(三)作业场所达到职业病防治要求情况；

　　(四)从业人员遵守安全生产管理制度和操作规程情况，了解作业场所、工作岗位危险因素情况，具备相应的安全生产知识和操作技能情况，特种作业人员持证上岗情况；

　　(五)发放配备的劳动防护用品情况，从业人员佩带和使用情况；

　　(六)现场生产管理、指挥人员违章指挥、强令从业人员冒险作业行为情况，以及对从业人员的违章违纪行为及时发现和制止情况；

　　(七)生产安全事故应急预案的制定、演练情况；

　　(八)其他应当检查的安全生产事项。

　　第二十八条　生产经营单位应当加强重大危险源管理，建立重大危险源辨识登记、安全评估、报告备案、监控整改、应急救援等工作机制，采用先进技术手段对重大危险源实施现场动态监控，定期对设施、设备进行检测、检验，设立重大危险源安全警示标志，制定应急预案并组织演练。

　　生产经营单位应当每半年向所在地县(市、区)或者按隶属关系向有监管责任的安全生产监督管理部门和有关部门报告本单位重大危险源监控及相应的安全措施、应急措施的实施情况；对新产生的重大危险源，应当及时报告并依法实施相关管理措施。

　　第二十九条　高危生产经营单位应当定期进行安全生产风险评估，利用先进技术和方法建立安全生产监测监控系统，实施有效动态预警。发现事故征兆等险情时，应当立即发布预警预报信息。生产现场带班人员、班组长和调度人员，在遇到险情时第一时间享有下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。

　　第三十条　生产经营单位应当建立单位负责人现场带班制度，建立单位负责人带班考勤档案。带班负责人应当掌握现场安全生产情况，及时发现和处置事故隐患。

　　第三十一条　生产经营单位进行爆破、悬挂、挖掘、大型设备(构件)吊装、危险装置设备试生产、危险场所动火、建筑物和构筑物拆除以及重大危险源、油气管道、受限空间、有毒有害、临近高压输电线路等作业的，应当按批准权限由相关负责人现场带班，确定专人进行现场作业的统一指挥，由专职安全生产管理人员进行现场安全检查和监督，并由具有专业资质的人员实施作业。

　　生产经营单位委托其他有专业资质的单位进行危险作业的，应当在作业前与受托方签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产职责。

　　第三十二条　生产经营单位发生生产安全事故，应当按照国家和省有关规定报告当地安全生产监督管理部门和其他有关部门。

　　生产经营单位系上市公司及其子公司的，上市公司应当立即报告注册地证券主管部门，并按有关规定及时办理信息披露事宜。

　　第三十三条　法律、法规和规章对违反本规定行为的法律责任有规定的，适用其规定；法律、法规和规章没有规定的，适用本规定。

　　第三十四条　安全生产监督管理部门和其他有关部门，在对生产经营单位履行安全生产主体责任的监督管理中，有失职渎职或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十五条　生产经营单位有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门或者有关部门责令限期改正，可处以5000元以上2万元以下的罚款，对其主要负责人处以1000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，责令限期整顿，可处以2万元以上3万元以下的罚款，对其主要负责人处以1万元以上2万元以下的罚款；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任：

　　(一)未按规定使用安全生产资金投入的；

　　(二)未按规定存缴安全生产风险抵押金或者参加安全生产责任保险的；

　　(三)未按规定使用劳务派遣人员的；

　　(四)未按规定设置安全生产委员会、安全总监的；

　　(五)未按规定开展安全生产标准化建设活动的；

　　(六)未按规定执行单位负责人现场带班制度的。

　　第三十六条　本规定自2013年3月1日起施行。


　　内容提要: 阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。


■案号 一审：（2011）泰山行初字第 204 号 二审：（ 2012）泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人（原审原告）：孟繁金。
被上诉人（原审被告）：泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后，赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证，发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处，建筑面积50．49平方米，遂依据城乡规划法第六十四条之规定，于2010年9月26日作出泰规停决字［2010］第2098号责令停止违法行为决定书（以下简称停止决定），主要内容为：“责令其停止违法建设行为，并于2010年9月26日到本机关接受处理”，同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定，作出泰规拆决字［2010］第2098号责令限期拆除决定书（以下简称拆除决定），主要内容为：“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”，同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服，向泰安市人民政府申请复议，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼，要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为，上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后，即按照城乡规划法的程序规定立案调查，及时下达了停止决定，随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断，最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节，是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为，不是最终的处理结果，此时行政处理程序尚未结束，不具有可诉性，故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（11）项之规定，裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后，孟繁金不服一审判决，提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时，依照城乡规划法第六十四条的规定，应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖，当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时，拆除决定对孟繁金生效，同时停止决定失效，不再产生法律规制效力，停止决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定，停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定，在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查，同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善，行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为，阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时，停止决定失效，停止决定对当事人不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取，理由如下：一、停止决定对当事人并非不产生实际影响，在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效，但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力，亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定以驳回起诉。
如前所述，阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但是否可以得出结论：所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢？笔者认为答案是否定的，有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后，在合理的期限内未再进行最终的处理，即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力，孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设，停止决定侵害了其权益，此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响，在其他可诉性要件均具备的情况下，泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件，可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容，还包括缴纳罚款若干的内容，则即既使其后已经作出拆除决定，亦应认为停止决定可以单独起诉，因为停止决定虽为阶段性行政行为，但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳，笔者认为基于阶段性行政行为的特点，其可诉性要件主要有以下两点：
要件一：不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱，此时对阶段性行政行为的司法审查，会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为，该阶段性行政行为不具可诉性；与此相反，不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二：该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一，该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响，或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效，则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力，不具有独立成诉的诉讼利益，自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反，若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响，如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容，则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二，行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为，正常地推进行政程序。在这一行政过程中，如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼，法院即使拒绝审查亦不会影响其权益，因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖，这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反，某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后，在合理期限内未能正常继续，在某一环节无正当理由中断或中止，行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖，但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性，致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的，而不是暂时的，可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题，一是在行政过程存在不合理延迟的情况下，阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突，因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态，本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序，在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然，阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件，因与一般可诉行政行为无异，本文不再赘述。



出处:《人民司法》2012年第20期


作者单位：山东省泰安市中级人民法院